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司法实践中需要中止工伤认定程序的情形 |
作者：郭永康律师 时间：2016年10月21日
导读：最高人民法院第14批指导性案例于今年9月公布，其中第69号案例涉及到工伤认定程序的中止问题。依据《工伤保险条例》第20条第三款的规定，作出工伤认定需要以司法机关或行政主管部门的结论为依据的，在尚未作出结论期间，应作出工伤认定决定的时限中止，该第69号指导案例就此法条的适用作出了具体分析。中止工伤认定程序往往会在一定程度上影响到劳动者的权益，那么除了上述情形外还有哪些情形需要中止工伤认定？本期法信以工伤认定的中止为中心搜集了相关案例、观点、依据以供读者参考。法信 · 法律依据
1.《工伤保险条例》
第二十条 社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定，并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在单位。
社会保险行政部门对受理的事实清楚、权利义务明确的工伤认定申请，应当在15日内作出工伤认定的决定。
作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止。
社会保险行政部门工作人员与工伤认定申请人有利害关系的，应当回避。
2.《工伤认定办法》
第二十条 社会保险行政部门受理工伤认定申请后，作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请人。
3.《人力资源和社会保障部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》
五、社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。劳动关系依法确认后，当事人应将有关法律文书送交受理工伤认定申请的社会保险行政部门，该部门自收到生效法律文书之日起恢复工伤认定程序。
法信 · 相关案例
1.交管部门作出的《道路交通事故证明》属对事故作出的结论，不符合作出工伤认定决定时限中止的条件——王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案
案例要旨：工伤认定程序中，当造成劳动者受伤的交通事故无法查清成因时，交管部门依据所调查的事故情况作出的《道路交通事故证明》即为事故结论，社会保险行政部门不能以有关主管部门尚未作出结论为由作出中止工伤认定的决定。
案号：（2013）乐中行初字第36号
审理法院：四川省乐山市市中区人民法院
来源：最高人民法院第14批指导性案例 第69号
2.事实不清不能作为中止工伤认定的理由 ——王某申请行政诉讼案
案例要旨：除因法定事由，工伤认定部门不能随意中止工伤认定程序。工伤认定部门以事实不清为由中止工伤认定的，应予撤销。
来源：《人民法院报》2015年8月5日第6版
3.工伤认定中对劳动关系存在争议的，工伤认定部门基于一般认知可判断存在劳动关系的可直接认定，否则应中止工伤认定程序——陆某诉B区人社局工伤认定案
案例要旨：工伤认定程序中，劳动者与用人单位就是否存在劳动关系产生争议的，工伤认定部门应基于一般认知常识判断，若能认定存在劳动关系的可直接认定，反之则应中止工伤认定程序，待相关法律关系明确后再作工伤认定。
来源：《人民法院报》2014年5月1日第7版
4.工伤认定部门在遇到法定事由决定中止工伤认定的，不需通知用人单位答辩——淄博市临淄齐益元塑料有限公司不服淄博市临淄区人力资源和社会保障局工伤行政确认案
案例要旨：在工伤认定程序中，工伤认定部门遇到劳动关系争议、事故结论认定等羁束情形需要中止认定程序的，可向申请人出具中止通知书，不以用人单位答辩为前置程序。
案号：（2011）淄行终字第66号
审理法院：山东省淄博市中级人民法院
来源：《中国审判案例要览》2012年行政审判案例卷
法信 · 专家观点
1.实践中需要中止工伤认定程序的情形
条例（《工伤保险条例》，下同）关于工伤认定中止的规定，针对实际工作中存在的一些工伤认定决定需要等待司法机关或者有关行政主管部门作出结论的情况，专门规定了相应的中止规定。比如，受到事故伤害的职工正在接受法院的审理，是否认定其故意犯罪，在这期间应当中止工伤认定，如果认定为不是故意犯罪，甚至无罪的情况，则应当重新启动工伤认定程序，认定该职工为工伤，反之亦然。再如，上下班途中发生的交通事故，是不是职工本人的主要责任，应当等待交通管理机关的认定，同样应当中止工伤认定，如果结果是本人应当负主要责任，则不能认定为工伤，反之则应当认定为工伤。因此，条例明确规定，工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止。
（摘自《工伤保险条例解读》，《工伤保险条例》起草人编著，法律出版社2011年出版）
2.劳动行政部门在工伤认定程序中具有认定是否存在劳动关系的职权，但如果双方存在争议，劳动行政部门无法确认的，应告知当事人申请仲裁，并决定中止工伤认定
实践中，许多企业存在用工不规范的情况，劳动者特别是外来务工者，在工作中没有与企业签订书面劳动合同，一旦发生伤亡事故，由于涉及法律责任的承担，双方便会围绕是否存在事实劳动关系发生争议。那么，工伤认定机构在进行工伤认定时，是否有权对事实劳动关系进行确认这一问题，在《工伤保险条例》施行以后，存在两种截然相反的观点：
第一种观点认为，工伤认定中事实劳动关系的确认权应由工伤认定机构行使。理由是：第一，《工伤保险条例》第18条第1款已明确规定证明劳动关系的材料包括证明事实劳动关系的相关资料，即行政法规已经授权工伤认定部门可以对是否存在事实劳动关系作出主观判断，事实不清的，认定部门还应调查核实。第二，先通过劳动仲裁确认劳动关系、后进行工伤认定的程序，加重了劳动者的诉累，不利于社会稳定。第三，若按这一程序开展工作，极易把劳动争议仲裁部门的确认程序变成工伤认定的前置程序，但法律法规对此没有明确规定。（注：参见陈荣鑫《工伤认定中事实劳动关系的确认权》，载《中国劳动》2005年第6期）该观点肯定了劳动关系认定属于工伤认定机构的附属职权。
第二种观点认为，工伤认定中事实劳动关系争议仍应由劳动仲裁部门解决。理由是原劳动部办公厅《关于劳动争议受理问题的复函》（劳办发〔1994〕96号）（注：该复函已被《人力资源社会保障部关于第二批宣布失效和废止文件的通知》（2016年4月13日）废止）第4条已有规定，对于事实劳动关系当事人之间发生的劳动争议，劳动争议仲裁委员会应当根据《企业劳动争议处理条例》（注：该条例已被《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》（2011年1月8日）废止）第2条规定的精神予以受理。因此，引起工伤补偿争议的双方有无劳动关系，应由劳动争议仲裁机构裁定，若对仲裁不服，则按规定向法院申诉。如果说工伤争议的双方是否存在劳动关系也由工伤认定机构确认，则超出了工伤认定机构工作的职责范围。从目前人员编制、职能设置、经费来源角度看，社会保险行政部门实际上不可能包揽一切。（注：参见潘行球《（工伤保险条例）施行难点探析》，载《中国劳动》2005年第1期）该观点否认了工伤认定机构享有对劳动关系进行确认的附属职权。
笔者倾向于第一种观点。
之所以要明确工伤认定中对于事实劳动关系的确认权属问题，是由于工伤与一般的侵权或者意外事故的区别关键在于工伤属于劳动关系的范畴之内。如果没有劳动关系这一前提，则伤害只能是一般侵权或者意外事故。因此，工伤认定的逻辑起点在于劳动关系的存在。（注：参见丁晓华《劳动关系的认定属于工伤认定机构的附属职权》，载《人大复印资料（经济法学、劳动法学）》 2008年第4期）
2009年7月20日，最高人民法院行政审判庭针对湖北省高级人民法院作出的《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》（〔2009〕行他字第12号），对此作出了明确规定。最高人民法院明确答复如下：“根据《劳动法》第九条和《工伤保险条例》第五条、第十八条的规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。”
值得说明的是，2013年4月25日人力资源和社会保障部颁布的《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第5条规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。劳动关系依法确认后，当事人应将有关法律文书送交受理工伤认定申请的社会保险行政部门，该部门自收到生效法律文书之日起恢复工伤认定程序。”对此应理解为，首先，劳动行政部门具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权；其次，如果双方对是否存在劳动关系存在争议，劳动行政部门无法确认，告知当事人申请仲裁，由仲裁委确认是否存在劳动关系。
（摘自《劳动争议裁诉标准与规范》（第二版），王林清著，人民法院出版社2014年第2版）
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